Intervista al Prof. Valerio Onida, Presidente della Scuola Superiore di Magistratura
31 luglio 2014 - Abbiamo intervistato Valerio Onida, professore emerito di diritto costituzionale all'Università Statale di Milano e Presidente emerito della Corte costituzionale, attualmente Presidente della Scuola Superiore di Magistratura per illustrare gli obiettivi e le attività della Scuola
Il Progetto “Diffusione delle best practices negli uffici giudiziari italiani” (DBP) ha, tra i suoi obiettivi, la crescita di capacità direzionali e manageriali nelle strutture del sistema giudiziario. Inoltre, ha anche lo scopo di realizzare buone pratiche in tema di miglioramento organizzativo, specie se collegate a risultati espliciti rispetto alle esigenze degli utenti esterni, siano essi utenti professionali (come gli avvocati) oppure cittadini e imprese. D’altra parte, il Progetto Miglioramento Performance Giustizia (MPG) sta operando per valutare, comunicare e diffondere le esperienze di successo emerse.Per questo risulta interessante evidenziare gli elementi di coerenza tra quanto sviluppato, da un lato, nell’ambito sia di DBP sia di MPG/Risorse per la giustizia; e, dall’altro lato, l’attività della Scuola Superiore di Magistratura in tema di formazione sull’organizzazione degli uffici giudiziari, sui programmi di modernizzazione in corso e sulla preparazione degli attuali e futuri capi degli uffici. Le risposte fornite dal Prof. Onida forniscono una chiara sintesi sul dibattito in corso all’interno della magistratura e pensiamo siano particolarmente interessanti in questa direzione.
D. Lei è il Presidente della Scuola superiore di magistratura, una struttura di recente costituzione e operatività. Ci può delineare sinteticamente i presupposti della nascita della Scuola nell'ambito della funzione di formazione e aggiornamento dei magistrati?
R. La Scuola Superiore della Magistratura nasce, sulla carta, con un decreto legislativo del 2006, poi modificato nel 2007, a seguito della legge delega del 2005 sulla riforma dell’ordinamento giudiziario; ma nei fatti nasce solo molto più tardi, con l’insediamento del comitato direttivo nel novembre 2011. Anzi, la sua effettiva operatività comincia solo quando essa viene disporre della sede di Villa Castel Pulci a Scandicci (Firenze), oltre che della sede amministrativa a Roma – abbandonando l’idea iniziale di tre sedi, al nord, al centro e al sud - e viene messa in grado di spendere la dotazione finanziaria assegnatale dal bilancio dello Stato (circa 13 milioni di euro all’anno): vale a dire solo nell’ottobre 2012.
Prima di allora alla formazione dei magistrati provvedeva il Consiglio Superiore della magistratura (di seguito CSM), con corsi brevi di formazione permanente aperti ai magistrati in servizio (quasi solo quelli togati, pochissimo a quelli onorari), mentre la formazione iniziale dei magistrati che vincevano il concorso di accesso era affidata essenzialmente ai diciotto mesi del tirocinio presso gli uffici giudiziari, prima dell’assegnazione delle funzioni. La formazione dei magistrati onorari era affidata a commissioni apposite in sede decentrata.
La Scuola è invece un ente pubblico autonomo, ancorché governato da un direttivo di cui fanno parte sette componenti designati dal CSM (un professore e sei magistrati) e cinque componenti designati dal Ministro della giustizia (un magistrato, due professori e due avvocati). Ad essa è affidato complessivamente il compito della formazione di tutti i magistrati ordinati – non di quelli amministrativi e contabili - compresi gli onorari (giudici di pace e giudici onorari con funzioni di giudici di Tribunale e di vice procuratori). La Scuola osserva le linee guida sulla formazione deliberate dal CSM e dal Ministro, ma organizza e svolge la propria attività in piena indipendenza dagli organi che nominano i membri del direttivo. L’idea sottostante è che la formazione dei giudici e dei pubblici ministeri (unitaria pur se poi anche specializzata) non debba essere esclusivo appannaggio dell’organo di autogoverno (il CSM) e debba dunque essere impostata avendo riguardo non alle sole vedute e interessi della categoria professionale interessata, ma alle attese della società nei confronti di coloro che esercitano o eserciteranno le funzioni giurisdizionali, cioè a quella che si potrebbe definire la “domanda di giustizia” che si rivolge agli apparati della giurisdizione. La Scuola, in ogni caso, + oggi per legge competente per l’intero ambito della formazione dei magistrati ordinari professionali e onorari (formazione iniziale, permanente, dei dirigenti e degli aspiranti dirigenti, decentrata, internazionale, in collaborazione con organismi di altre categoria professionali).
Un’altra novità rilevante è che la formazione iniziale dopo l’accesso alla magistratura dei magistrati togati, attraverso il tirocinio di diciotto mesi, non è più affidata quasi per intero agli uffici giudiziari, ma fa capo, per una sessione di sei mesi anche non continuativi, alla Scuola. Questo compito è risultato subito di grande impegno, dato che solo dal 2012 al 2014 sono stati nominati circa mille nuovi magistrati di carriera (su un organico di circa 9000), ai quali la Scuola ha dovuto fornire la prevista formazione iniziale. Questa si svolge sia attraverso sessioni presso la sede centrale della Scuola (a Scandicci), sia attraverso stage di formazione in sede decentrata presso strutture e organismi diversi dagli uffici giudiziari (Istituti penitenziari, strutture delle forze dell’ordine, amministrazioni pubbliche, altri organismi).
Resta invece estranea alla Scuola la preparazione di coloro che si preparano ad accedere alla magistratura: dopo la laurea, oggi sono previste come condizioni per accedere al concorso, alternativamente, la frequenza di scuole di specializzazione post-universitarie o il conseguimento dell’abilitazione all’esercizio dell’avvocatura o esperienze in altre amministrazioni pubbliche (in proposito si può constatare come la preparazione al concorso venga perseguita quasi sempre anche attraverso la frequenza volontaria di una delle numerose scuole private sorte in tutta Italia, segno che i meccanismi pubblici di formazione non sono soddisfacenti). Il tema dell’accesso alla magistratura è peraltro oggi ampiamente in discussione in sede politico-legislativa.
A parte l’attività di formazione iniziale, che riguarda tutti i magistrati nominati a seguito di vittoria in un determinato concorso o a seguito di altra procedura di selezione (per gli onorari), che hanno quindi l’obbligo di parteciparvi, la formazione cosiddetta permanente, che ha essenzialmente finalità di aggiornamento, è seguita, con moduli di corsi brevi di quattro sessioni di mezza giornata ciascuna, dai magistrati che vi sono ammessi dalla Scuola su loro domanda. Poiché le domande di ammissione sono usualmente più dei posti disponibili (di solito fra i 50 e i 90 per ciascun corso), la Scuola adotta dei criteri di ammissione (applicati automaticamente in via informatica) basati in generale sulla equilibrata distribuzione territoriale delle provenienze e sulla preferenza per la minore anzianità di servizio. Per legge i magistrati hanno l’obbligo di partecipare ad almeno un corso ogni quattro anni; ma di fatto le richieste sono molto più frequenti, e nel giro al massimo di due anni tutti coloro che chiedono di partecipare vengono ammessi ad almeno un corso fra quelli richiesti. Nel 2013 si sono avute quasi 6000 domande, circa 5300 magistrati sono stati ammessi ai corsi e circa 4200 hanno effettivamente partecipato ad essi. Nel 2014 si sono avute 6500 domande, e quasi 6000 ammissioni (fra cui quelle di tutti i richiedenti che l’anno prima non erano stati ammessi ad alcun corso). Va notato che la partecipazione ai corsi è totalmente a spese della Scuola, che provvede sia al pagamento del viaggio, sia all’alloggio e al vitto durante i corsi medesimi.
La Scuola non ha una propria struttura didattica permanente. Si avvale di docenti selezionati volta per volta, in occasione delle singole attività formative, tra magistrati, professori, avvocati o altri esperti. L’unico organo di governo della Scuola, oltre al segretario generale preposto alla struttura amministrativa, è il comitato direttivo, che assomma in sé le funzioni tipiche di un consiglio di amministrazione e quelle di organizzazione e direzione delle attività formative. A tal proposito si manifesta un certo squilibrio nascente dal fatto che i componenti magistrati sono collocati fuori ruolo e quindi esercitano la funzione a tempo pieno e in via esclusiva, mentre i membri “laici” (professori e avvocati) devono inserire questa funzione all’interno delle loro normali attività, dedicando quindi ad essa un tempo assai più limitato. Si può osservare che Scuole analoghe di altri paesi possiedono invece una robusta struttura di direzione, con personale stabile.
D. In questi ultimi anni il fattore delle competenze organizzative dei dirigenti degli uffici giudiziari è emerso in modo rilevante. I dati sull'utilizzo del Processo Civile Telematico (PCT) e sui progetti di miglioramento mostrano come in molti casi la motivazione e le competenze messe in campo dai capi degli uffici costituisca una risorsa indispensabile. Che spazi di intervento ha la Scuola superiore di magistratura su questo fronte e quali corsi ha realizzato oppure ha in programma di realizzare?
R. Un’altra rilevante novità introdotta dal legislatore a proposito della Scuola è la previsione di appositi corsi per i magistrati che aspirano a dirigere uffici giudiziari di primo livello (Tribunali e Procure) e di secondo livello (Corti d’Appello e Procure Generali). I corsi dovranno promuovere le competenze sui criteri di gestione di organizzazioni complesse e sugli strumenti anche informatici sviluppati dal Ministero della Giustizia per il funzionamento dei propri servizi. Ad esito dei corsi dovranno essere forniti al CSM (cui spetta deliberare l’attribuzione dei posti di dirigente, sulla base di proposte formulate dalla apposita commissione di concerto col Ministro) “elementi di valutazione” che saranno tenuti in conto nei processi deliberativi in materia. La frequenza ai corsi è condizione per poter concorrere ai posti direttivi.
La Scuola ha formato un gruppo di lavoro con esperti di organizzazione giudiziaria per mettere a punto programmi concreti in questo campo, e ha già organizzato un corso sperimentale privo ancora di valore legale. Il problema è che potenzialmente gli aspiranti dirigenti sono migliaia; mentre i corsi, per essere seri, dovranno avere una durata minima congrua ed essere proposti, ciascuno, a un numero limitato di partecipanti (in linea di massima non più di quaranta). La legge non definisce criteri di priorità nell’ammissione a tali corsi. Poiché la Scuola in questa materia ha esclusivamente un compito di formazione, e non di selezione degli aspiranti (ancorché sia chiamata a fornire al CSM “elementi di valutazione” all’esito dei corsi), è evidente che la selezione dei magistrati che chiedano di partecipare ai corsi al fine di poter aspirare alla nomina a dirigente dovrà essere fatta dall’organo di governo dei magistrati, il CSM, in relazione a singole procedure di nomina di capi di uffici o genericamente, in via preventiva. Soprattutto in questo secondo caso sarà un compito assai delicato, almeno fino a quando, col tempo, tutti i magistrati che ad un certo momento aspirano a concorrere a posti di dirigente avranno potuto frequentare un corso (gli elementi d valutazione hanno validità per cinque anni).
Le capacità e le abilità organizzative sono solo in piccola parte legate al possesso di specifiche nozioni teoriche attinenti alle scienze dell’organizzazione. Per lo più esse dipendono da qualità della persona (si pensi alle qualità relazionali, di evidente importanza ai fini di realizzare costruttivi rapporti fra gli addetti allo stesso ufficio), da una buona conoscenza dei “mondi” con i quali gli interessati dovranno interagire (dal mondo dell’amministrazione a quello della comunicazione e dei mass media), e dall’acquisizione di una “cultura” dell’organizzazione.
Tradizionalmente il lavoro dei magistrati è visto come legato essenzialmente ad una corretta, indipendente e imparziale applicazione della legge nei casi concreti (pur se questo compito sia anche condizionato da fattori “relazionali”: si pensi al rapporto del giudice con gli avvocati e con le parti). E tradizionalmente la direzione di uffici giudiziari era vista essenzialmente come un traguardo professionale per il “bravo” e sperimentato magistrato (prevaleva del resto, nelle scelte del CSM, il criterio dell’anzianità). Nell’epoca più recente le cose sono cambiate e stanno cambiando, come risulta anche dalla novità legislativa di cui stiamo parlando.
E’ aumentata la consapevolezza che l’efficienza del servizio giustizia dipende in buona misura da fattori organizzativi; che la capacità di organizzare il proprio lavoro in vista di risultati di efficienza fa parte del bagaglio professionale che ogni magistrato deve avere; che, tanto più, chi guida un ufficio deve saper organizzare anche il lavoro degli altri e porre in essere al meglio le condizioni materiali e organizzative perché l’intero ufficio consegua i risultati voluti in termini di efficienza oltre che di validità e correttezza intrinseca del “prodotto” giustizia, utilizzando le risorse umane e strumentali di cui si dispone e stimolando l’auto-organizzazione degli addetti; che, ai fini del buon funzionamento degli uffici, è importante il modo in cui si rapportano e collaborano fra di loro da un lato i magistrati, dall’altro il personale amministrativo e ausiliario dell’ufficio. Di qui l’accresciuta attenzione ai modi e criteri per l’assegnazione degli affari, ai “flussi” di pratiche in entrata e in uscita, ai carichi di lavoro esigibili.
Del resto anche dal punto di vista della validità intrinseca del “prodotto”, e cioè dei provvedimenti adottati dai magistrati dell’ufficio, è tutt’altro che indifferente il ruolo del dirigente: al di là dell’influsso che esercita quando presiede i collegi giudicanti, basti pensare ai modi in cui egli può, provocando e stimolando occasioni di discussione e di confronto fra i magistrati, favorire la formazione di prassi e di indirizzi giurisprudenziali condivisi, evitando per quanto possibile quelle disparità di soluzioni nell’ambito dello stesso ufficio che per gli utenti della giustizia costituiscono un fenomeno difficilmente accettabile.
La Scuola può e deve avere un ruolo trainante nella diffusione e nello sviluppo da parte dei magistrati di questa “cultura”, sia attraverso gli appositi corsi per gli aspiranti dirigenti, sia attraverso le altre attività formative rivolte ai dirigenti e più in generale a tutti i magistrati.
D. La formazione tradizionale del magistrato non contemplava, fino agli anni recenti, l'acquisizione di competenze in materia di competenze direzionali/manageriali. Quali sono i temi che ritiene siano oggi prioritari da sviluppare per iniziare a colmare questa lacuna? E quali sono gli aspetti che nel dibattito tra magistrati risultano fonte di discussione e, a volte, di rifiuto? Ad esempio, l'interazione tra magistrati ed esperti esterni è accettato o pone difficoltà?
R. Quando in Italia si parla di competenze “manageriali” normalmente si pensa ai manager di un’azienda industriale o di servizi, che opera avendo come parametro fondamentale il miglior risultato economico della gestione, ottenibile attraverso l’efficiente organizzazione dei fattori della produzione, il governo di una struttura caratterizzata all’interno da rapporti di tipo gerarchico, l’uso di tecniche di marketing. E’ naturale allora che la realtà degli uffici giudiziari venga considerata la più lontana possibile da questi parametri: perché il “prodotto” giustizia è fatto di elementi per lo più non misurabili in termini economico-quantitativi e non è offerto su un “mercato”, ma è espressione di una funzione pubblica autoritativa e necessaria; perché i “fattori della produzione” corrispondono ad una serie di realtà anche organizzative complesse e fra loro indipendenti (ad esempio l’apparato giudiziario, l’avvocatura, le parti dei processi); perché l’obiettivo non è quello di espandere il “consumo” e la “produzione”, ma semmai quello di contenere la “domanda” e di ridurre il “consumo” (riduzione del contenzioso civile; riduzione dell’esigenza di repressione penale); perché la “soddisfazione degli utenti” deve fare i conti col carattere autoritativo e vincolante delle “prestazioni” e con il carattere di reciproca contrapposizione degli interessi in gioco; perché all’interno dell’apparato giudiziario il criterio base dell’organizzazione non è la gerarchia ma piuttosto l’indipendenza anche “interna” dei magistrati e la specializzazione funzionale (“i magistrati si distinguono fra loro solo per diversità di funzioni” recita l’art. 107 della Costituzione): e si potrebbe continuare nell’elenco delle ragioni che differenziano radicalmente l’apparato della giustizia da una “azienda”.
Ecco perché negli ambienti giudiziari si manifesta spesso una non ingiustificata diffidenza verso la prospettiva della riproposizione al loro interno di “dottrine” e di tecniche proprie della scienza e della prassi dell’organizzazione aziendale; e il rapporto fra magistrati ed “esperti” esterni non è sempre facile.
Tuttavia è cresciuta la consapevolezza, all’interno della magistratura, delle esigenze e delle problematiche di tipo organizzativo che condizionano l’efficienza del sistema giustizia, e quindi della necessità per tutti i protagonisti, ma in ispecie per i titolari di uffici direttivi, di specifiche competenze e abilità organizzative . Non sono pochi i segnali in tal senso: dal superamento del criterio privilegiato dell’anzianità nella selezione dei nuovi dirigenti e dalla introdotta temporaneità degli incarichi direttivi (quattro anni confermabili per altri quattro previa specifica valutazione), all’accresciuta attenzione al tema dei tempi della giustizia, anche sotto la pressione dei richiami della Corte europea di Strasburgo sul diritto alla “ragionevole durata” del processo, in sede sia penale sia civile, e al dovere disciplinare di rispettare i termini per il deposito dei provvedimenti; agli sforzi crescenti per ampliare l’utilizzo degli strumenti informatici nel lavoro del magistrato, fino a configurare l’obbligo di celebrare i processi civili in via telematica; all’avvio in alcuni uffici giudiziari di esperienze che danno vita ad annuali “bilanci di responsabilità sociale” degli uffici medesimi.
Oggi, dunque, non manca la consapevolezza dell’esigenza di sviluppare la cultura organizzativa tra i magistrati: da ultimo lo testimonia proprio la scelta legislativa di imporre come requisito per accedere agli uffici direttivi la frequenza di un corso della Scuola a ciò espressamente dedicato. E’ evidente peraltro che la crescita della cultura organizzativa fra i magistrati richiede anche la diffusione di valori “etico-professionali” contrari ad atteggiamenti di accentuato individualismo che portino a coltivare un malinteso ed esasperato senso dell’autonomia e dell’indipendenza interna, molte pretese rivendicative, contestazioni formali e pratiche di contenzioso nei rapporti con i propri dirigenti e con i colleghi, e a trascurare o sottovalutare il dovere di farsi carico non solo dei propri compiti specifici ma anche della collaborazione necessaria per promuovere il buon funzionamento del servizio giustizia in tutto l’ufficio e nell’intera struttura.
Di converso sono andati sviluppandosi gli studi e le ricerche di tipo organizzativo che prendono in specifica considerazione proprio l’organizzazione giudiziaria e concrete esperienze giudiziarie, le cui peculiarità richiedono anche da parte degli esperti una conoscenza approfondita e l’elaborazione di contenuti e metodi didattici ad hoc, che tengano conto adeguato di tali peculiarità.
Dal felice incontro fra queste due tendenze la Scuola si attende la spinta per adempiere sempre meglio alla sua funzione formativa.
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